공무원이 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’를 제외하고 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우, 퇴직급..

***공무원이 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’를 제외하고 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우, 퇴직급여 등을 감액하도록 규정한 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조제1항제1호가 헌법불합치결정의 기속력에 반하는 것 아닌가요?(判例)

 

공무원연금법 제64조제1항제1호 등 위헌소원

{2013. 8. 29. 2010헌바354, 2011헌바36·44, 2012헌바48(병합)}

 

【판시사항】

 

1. 공무원이 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’를 제외하고 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우, 퇴직급여 등을 감액하도록 규정한 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조제1항제1호(이하 ‘이 사건 감액조항’이라 한다.)가 헌법불합치결정의 기속력에 반하는지 여부(소극)

 

2. 이 사건 감액조항이 청구인들의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)

 

3.  이 사건 감액조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

 

4. 2009. 12. 31. 개정된 이 사건 감액조항을 2009. 1. 1.까지 소급하여 적용하도록 규정한 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조단서, 제7조제1항단서후단(이하 이를 합하여 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다.)이 소급입법금지원칙에 위배되는지 여부(적극)

 

【결정요지】

 

1. 헌법재판소는 2007. 3. 29. 2005헌바33 사건에서 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조제1항제1호(이하 ‘구법조항’이라 한다.)가 공무원의 ‘신분이나 직무상 의무’와 관련이 없는 범죄에 대해서도 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 퇴직공무원들의 기본권을 침해한다는 이유로 헌법불합치결정을 하였고, 이 사건 감액조항은 그에 따른 개선입법이다. 공무원의 직무와 관련이 없는 범죄라 할지라도 고의범의 경우에는 공무원의 법령준수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등을 위반한 것으로 볼 수 있으므로 이를 퇴직급여의 감액사유에서 제외하지 아니하더라도 위 헌법불합치결정의 취지에 반한다고 볼 수 없다.

 

 따라서 이 사건 감액조항은 위 헌법불합치결정의 기속력에 저촉된다고 할 수 없다.

 

2. 이 사건 감액조항은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하기 위한 것으로서 그 입법목적은 정당하고, 수단도 적절하다. 이 사건 감액조항은 퇴직급여 등의 감액사유에서 ‘직무와 관련 없는 과실로 인하여 범죄를 저지른 경우’ 및 ‘소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인하여 범죄를 저지른 경우’를 제외하고, 이러한 범죄행위로 인하여 그 결과 ‘금고 이상의 형을 받은 경우’로 한정한 점, 감액의 범위도 국가 또는 지방자치단체의 부담 부분을 넘지 않도록 한 점 등을 고려하면 침해의 최소성도 인정된다.

 

 청구인들은 퇴직급여의 일부가 감액되는 사익의 침해를 받지만, 이는 공무원 자신이 저지른 범죄에서 비롯된 것인 점, 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰를 유지하고자 하는 공익이 결코 적지 않은 점, 특히 이 사건 감액조항은 구법조항보다 감액사유를 더욱 한정하여 침해되는 사익을 최소화하고자 하였다는 점에서 법익의 균형성도 인정된다.

 

 따라서 이 사건 감액조항은 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.

 

3. 공무원연금제도가 국민연금이나 법정퇴직금과 기본적인 차이가 있는 점, 공무원은 일정한 법령준수 및 충실의무 등을 지고 있는 점, 이 사건 감액조항은 구법조항과 달리 공무원 신분이나 직무와 관련 없는 과실범의 경우에는 감액 사유에서 제외하고, 감액의 수준도 국가부담분만큼의 급여에 불과하며, 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데 그 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 감액조항이 공무원을 국민연금법상 사업장가입자나 근로기준법상 근로자에 비하여 합리적 이유 없이 차별취급하고 있다고 단정할 수 없으므로 이 사건 감액조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

 

4. (1) 이 사건 부칙조항은 이미 이행기가 도래하여 청구인들이 퇴직연금을 모두 수령한 부분까지 사후적으로 소급하여 적용되는 것으로서 헌법 제13조제2항에 의하여 원칙적으로 금지되는 이미 완성된 사실·법률관계를 규율하는 소급입법에 해당한다.

 

(2) 헌법재판소의 위 헌법불합치결정에 따라 개선입법이 이루어질 것이 미리 예정되어 있기는 하였으나 그 결정이 내려진 2007. 3. 29.부터 잠정적용시한인 2008. 12. 31.까지 상당한 시간적 여유가 있었는데도 국회에서 개선입법이 이루어지지 아니하였다. 그에 따라 청구인들이 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 퇴직연금을 전부 지급받았는데 이는 전적으로 또는 상당 부분 국회가 개선입법을 하지 않은 것에 기인한 것이다. 그럼에도 이미 받은 퇴직연금 등을 환수하는 것은 국가기관의 잘못으로 인한 법집행의 책임을 퇴직공무원들에게 전가시키는 것이며, 퇴직급여를 소급적으로 환수당하지 않을 것에 대한 청구인들의 신뢰이익이 적다고 할 수도 없다.

 

 이 사건 부칙조항으로 달성하려는 공무원범죄의 예방, 공무원의 성실 근무 유도, 공무원에 대한 국민의 신뢰 제고, 제재의 실효성 확보 등은 범죄를 저지른 공무원을 당연퇴직시키거나, 장래 지급될 퇴직연금을 감액하는 방법으로 충분히 달성할 수 있고, 이 사건 부칙조항으로 보전되는 공무원연금의 재정규모도 그리 크지 않을 것으로 보이는 반면, 헌법불합치결정에 대한 입법자의 입법개선의무의 준수, 신속한 입법절차를 통한 법률관계의 안정 등은 중요한 공익상의 사유라고 볼 수 있다.

 

(3) 따라서 이 사건 부칙조항은 헌법 제13조제2항에서 금지하는 소급입법에 해당하며 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에도 해당하지 아니하므로, 소급입법금지원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.

 

재판관 2분의 이 사건 감액조항에 대한 반대의견

 

 공무원이 범죄행위를 저지른 경우 형사처벌이나 공무원의 지위를 박탈하는 것으로써 그 공익목적을 충분히 달성할 수 있는데, 그럼에도 불구하고 금고 이상의 죄를 저질렀다고 하여 위와 같은 제재에 덧붙여 퇴직급여까지도 필요적으로 감액한다면 거기에는 다른 수단으로는 입법목적을 달성할 수 없는 특별한 사정이 있어야 할 것이다. 그런데 직무와 관련 없는 범죄의 경우는 그로 인하여 실추되는 공직에 대한 국민의 신뢰 손상이 직무관련 범죄에 비하여 없거나 그 정도가 약하다고 보아야 하므로 고의범이라 하더라도 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 타당할 것인데 이 사건 감액조항은 직무와 관련 없는 고의범의 경우 이를 고려하지 아니하고 일률적으로 퇴직급여의 감액사유로 삼고 있으므로 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해한다. 또한 이 사건 감액조항은 공무원들을 일반 국민이나 근로자와 비교하여 합리적인 이유 없이 차별하고 있어 평등원칙에 위배된다.

 

재판관 2분의 이 사건 부칙조항에 대한 반대의견

 

 구법조항에 대한 헌법불합치결정 및 그에 따른 개선입법 과정을 볼 때, 이 사건 부칙조항은 위 헌법불합치결정에서 정한 잠정적용 시한이 도과하여 위 법률조항 중 합헌적 부분까지 효력을 상실함으로 인하여 발생한 입법의 공백을 보충한 데에 불과한 것이다. 더욱이 퇴직 공무원들로서는 공무원연금공단으로부터 퇴직연금 등을 전액 지급받으면서 향후 법률 개정에 따라 퇴직연금 등의 일부가 환수될 수 있음을 통지받았으므로, 장차 위 법률조항이 개정되면 그에 따라 퇴직연금이 소급적으로 감액ㆍ환수될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었다고 할 것이고, 따라서 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우에 해당한다. 뿐만 아니라, 국회에서 입법이 지연되었다는 우연한 사정만으로 퇴직연금 등을 전액 지급하는 것은 공무원에 대한 일반 국민의 신뢰 제고, 제재방안의 실효성 확보, 사회 정의와 형평 실현 등의 공익에 반하므로, 이를 제한하는 이 사건 부칙조항은 이러한 중대한 공익에 이바지한다 할 것이다. 또한 공무원연금은 만성적인 적자로 국고에 부담이 되고 있으므로, 공무원연금재정의 보전이라는 공익 또한 중대하다고 하지 않을 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항은 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에도 해당한다.

 

 그렇다면 이 사건 부칙조항은 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당하므로 헌법에 위반되지 아니한다.

 

【심판대상조문】

 

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.

1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다.)

2.∼3. 생략

②∼③ 생략

 

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날이 속하는 달의 다음달 1일부터 시행한다. 다만, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일부터 적용한다.

 

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제7조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조제2항의 개정규정은 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 적용하고, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일 전의 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금수급자가 2009년 1월 1일 이후에 받는 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 및 2009년 1월 1일 이후에 지급의 사유가 발생한 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급에 대하여도 적용한다.

②∼⑤ 생략

 

【참조조문】

 

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제31조(급여의 환수) ① 공단이나 지방자치단체는 급여를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 급여액을 환수하여야 한다. 이 경우 제1호의 경우에는 급여액에 대통령령으로 정하는 이자 및 환수비용을 가산하여 징수하고, 제2호 또는 제3호의 경우로서 환수금을 내야 할 자가 기한 내에 내지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여야 한다.

1. 부정한 방법으로 급여를 받은 경우

2. 급여를 받은 후 그 급여의 사유가 소급하여 소멸된 경우

3. 그 밖에 급여가 잘못 지급된 경우

② 공단이나 지방자치단체는 제1항에 따른 급여를 환수할 때에 환수금을 내야 할 자가 기한 내에 내지 아니하면 행정안전부장관의 승인을 받아 「국세징수법」에 따른 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.

③ 공단이나 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 급여를 환수할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 결손처분할 수 있다. 다만, 제1호와 제3호의 경우에 결손처분을 한 후 압류할 수 있는 재산을 발견한 경우에는 지체 없이 그 처분을 취소하고 체납처분의 예에 따라 징수하여야 한다.

1. 체납처분이 종결되고 체납액에 충당된 배분금액이 그 체납액보다 적은 경우

2. 해당 권리에 대한 소멸시효가 완성된 경우

3. 대통령령으로 정하는 바에 따라 징수할 가능성이 없다고 인정되는 경우

④ 제2항과 제3항 단서에 따라 체납처분을 하는 공단의 임직원은 공무원으로 본다.

 

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 생략

② 재직 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다.)로 금고 이상의 형에 처할 범죄행위로 인하여 수사가 진행 중이거나 형사재판이 계속 중일 때에는 퇴직급여(연금인 급여를 제외한다.) 및 퇴직수당의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지급정지할 수 있다. 이 경우 급여의 제한사유에 해당하지 아니하게 되었을 때에는 그 잔여금에 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 지급한다.

③ 재직 중의 사유로「형법」제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편 제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조는 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」제379조에 따른 이자를 가산한 금액을 반환하되 급여는 지급하지 아니한다.

 

공무원연금법 시행령(2010. 5. 31. 대통령령 제22175호로 개정된 것) 제55조(형벌 등에 의한 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 법 제64조제1항각호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.

1. 법 제64조제1항제1호 및 제2호에 해당하는 자

가. 재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1

나. 재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 2분의 1

다. 퇴직수당은 그 금액의 2분의 1

2. 법 제64조제1항제3호에 해당하는 자

가. 재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 8분의 1

나. 재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1

다. 퇴직수당은 그 금액의 4분의 1

②∼⑤ 생략

 

【참조판례】

 

헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33, 판례집 19-1, 211, 220-226

 

헌재 2011. 3. 31. 2008헌바41, 판례집 23-1상, 276, 307

 

【당사자】

 

청 구 인 1. 이○남(2010헌바354)

 

2. 하○열(2011헌바36)

 

3. 문○연(2011헌바44)

 

4. [별지 1] 명단과 같음(2012헌바48)

 

당해사건 1. 서울행정법원 2010구합17953 연금일부지급제한처분등취소(2010헌바354)

 

2. 서울행정법원 2010구합34217 급여제한및환수처분취소(2011헌바36)

 

3. 서울행정법원 2010구합34774 퇴직급여제한및과지급퇴직급여환수처분취소(2011헌바44)

 

4. 서울행정법원 2010구합15254 퇴직연금환수처분취소(2012헌바48)

 

【주문】

 

 1. 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조단서, 제7조제1항단서후단은 헌법에 위반된다.

 

 2. 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조제1항제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.

 

【이유】

 

1. 사건의 개요와 심판의 대상

 

가. 사건의 개요

 

(1) 2010헌바354

 

 청구인 이○남은 ○○공무원으로 재직하던 중 2001. 11. 7. 서울중앙지방법원에서 직권남용죄로 징역 6월에 집행유예 2년의 유죄판결을 선고받고(2000노11446) 위 판결이 확정되어 당연퇴직하였다. 청구인은 퇴직 이후 2008. 12. 31.까지 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호(다음부터 ‘구법조항’이라 한다.)에 따라 퇴직연금을 감액하여 지급받아 오던 중 2007. 3. 29. 헌법재판소가 구법조항에 대하여 헌법불합치결정을 하면서(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33 결정) 2008. 12. 31.까지 입법개선을 촉구하였으나 법이 개정되지 아니하였고, 그에 따라 2009. 1. 1.부터 구법조항의 효력이 상실되었다. 공무원연금공단은구법조항의 효력이 상실됨에 따라 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 청구인에게 퇴직연금 전액을 지급하였다.

 

 한편, 공무원연금법은 2009. 12. 31. 개정되었는데, 공무원연금법 제64조 제1항 제1호는 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우라도 직무와 관련 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 퇴직급여 등을 감액하지 아니하도록 개정되었고, 부칙 제1조 및 제7조에서 공무원연금법 제64조의 개정규정은 2009. 1. 1.부터 적용하도록 규정되었다.

 

 공무원연금공단은 2010. 1. 20. 청구인에게 2010년 1월부터 퇴직연금을 다시 감액하여 지급하고, 이미 지급한 2009년분 퇴직연금액 중 2분의 1 상당액을 환수하는 내용의 처분을 하였다. 이에 청구인은 위 감액처분 및 환수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(서울행정법원 2010구합17953), 그 소송 계속 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 및 부칙 제1조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2010. 7. 16. 기각되자, 2010. 8. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

 

(2) 2011헌바36

 

 청구인 하○열은 ○○부 소속 공무원으로 재직하다가 2009. 4. 30. 퇴직하였는데, 2009. 8. 11. 광주지방법원에서 재직 중의 폭력행위등처벌에관한법률위반(집단·흉기등협박) 등의 범죄사실로 금고 이상의 형을 선고받았고(광주지방법원 2009고단1488), 이 판결은 2009. 8. 19. 확정되었다. 청구인은 위 헌법불합치결정 및 개선입법의 미비로 2009. 1. 1.부터 구법조항의 효력이 상실됨에 따라 2009년 5월부터 2009. 12. 31.까지 퇴직연금 전액을 지급받았다.

 

 그런데 공무원연금법이 2009. 12. 31. 개정됨에 따라 공무원연금공단은 2010. 1. 29. 청구인에게 퇴직연금을 다시 감액하고 이미 지급한 2009년분 퇴직연금액 중 2분의 1 상당액에 대하여 환수처분을 하였다. 이에 청구인은 위 환수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(서울행정법원 2010구합34217), 위 소송 계속 중 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호, 부칙 제1조단서, 부칙 제7조제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 1. 6. 기각되자, 2011. 2. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

 

(3) 2011헌바44

 

  청구인 문○연은 예비군 지휘관으로 재직하던 중 2008. 12. 31. 퇴직하였는데, 2009. 4. 3. 대전지방법원에서 재직 중의 무단이탈의 범죄사실로 금고 이상의 형을 선고받고(대전지방법원 2009고단31), 그 판결이 2009. 4. 11. 확정되었다. 청구인은 위 헌법불합치결정 및 개선입법의 미비로 2009. 1. 1.부터 구법조항의 효력이 상실됨에 따라 2009년 1월부터 2009. 12. 31.까지 퇴직연금 전액을 지급받았다.

 

 그런데 공무원연금법이 2009. 12. 31. 개정됨에 따라 공무원연금공단은 2010. 7. 6. 청구인에게 퇴직연금을 다시 감액하고 2009년 5월부터 2010년 6월까지 이미 지급한 퇴직연금액의 2분의 1 상당액에 대하여 환수처분을 하였다. 이에 청구인은 위 감액처분 및 환수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(서울행정법원 2010구합34774), 위 소송 계속 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 및 부칙 제7조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 1. 28. 기각되자, 2011. 2. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

 

(4) 2012헌바48

 

 청구인들은 공무원이었다가 재직 중의 행위와 관련하여 금고 이상의 형을 받고 퇴직한 사람들 및 그 상속인들이다. 청구인들은 퇴직 이후 2008. 12. 31.까지 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 따라 퇴직연금을 감액하여 지급받아 오던 중 위 헌법불합치결정 및 개선입법의 미비로 2009. 1. 1.부터 구법조항의 효력이 상실됨에 따라 2009. 1.부터 2009. 12. 31.까지 퇴직연금 전액을 지급받았다.

 

 그런데 공무원연금법이 2009. 12. 31. 개정됨에 따라 공무원연금공단은 2010. 1. 20. 청구인들에게 이미 지급한 2009년분 연금액 중 2분의 1 상당액에 대하여 환수처분을 하였다. 이에 청구인들은 위 환수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(서울행정법원 2010구합15254), 위 소송 계속 중 공무원연금법 제64조제1항제1호, 부칙 제1조단서 및 부칙 제7조제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 12. 23. 기각되자, 2012. 1. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

 

나. 심판의 대상

 

 청구인들은 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조제1항제1호를 공통적으로 심판대상으로 삼으면서 동시에 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조 또는 제7조제1항, 혹은 제1조 및 제7조 제1항 모두에 대하여 심판청구하였다. 그런데 청구인들은 개정된 공무원연금법 제64조제1항제1호의 소급적용에 대하여만 다투고 있으므로 공무원연금법 부칙 제1조 중에서는 단서, 부칙 제7조제1항 중에서는 단서 후단으로 한정함이 상당하다.

 

 한편, 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조 단서와 부칙 제7조제1항단서후단은 실질적으로 같은 내용을 규정하고 있어 함께 위헌 여부 심판을 해주는 것이 법질서의 정합성과 소송경제의 측면에서도 바람직하다. 그러므로 그 중 한 조항에 대하여만 심판청구를 하여온 2010헌바354, 2011헌바44 사건의 경우에도 두 조항 모두 심판대상에 포함시켜 판단하기로 한다(헌재 2000. 8. 31. 97헌가12, 판례집12-2, 167, 171 참조).

 

 따라서 이 사건 심판대상은 ① 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조제1항제1호(다음부터 ‘이 사건 감액조항’이라 한다.), ② 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조단서 및 제7조제1항단서후단(다음부터 이를 합하여 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다.)의 위헌 여부이다. 이 사건 심판대상조항의 내용은 다음과 같고 관련조항의 내용은 [별지 2]와 같다.

 

[심판대상조항]

 

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.

1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다.)

 

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙

 

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날이 속하는 달의 다음달 1일부터 시행한다. 다만, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일부터 적용한다.

 

제7조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조제2항의 개정규정은 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 적용하고, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일 전의 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금수급자가 2009년 1월 1일 이후에 받는 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 및 2009년 1월 1일 이후에 지급의 사유가 발생한 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급에 대하여도 적용한다.

 

2. 청구인들의 주장 및 법원의 위헌제청신청 기각 이유

 

가. 청구인들의 주장요지

 

 이 사건 감액조항은 ‘직무와 관련이 없는 범죄 중 과실범’만을 퇴직급여 감액사유에서 제외하고, 직무와 관련 없는 고의범의 경우 여전히 퇴직급여 등을 감액하게 하여 종전 헌법불합치결정(2005헌바33)의 취지에 반하고, 감액사유에서 제외되는 범위가 과실치사죄와 업무상과실·중과실치사상죄 등으로 너무 제한적이어서 종전 헌법불합치결정이 지적한 위헌성이 전혀 해소되지 아니하였다. 직무와 관련이 없는 범죄는 일반 국민으로서의 지위와 관련된 사적 영역에 속하는 문제로서, 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당한 공무원에게 더 나아가 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대되는 퇴직급여 등까지도 필요적으로 감액하는 것은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고, 평등의 원칙에 반하여 국민연금법상의 사업장 가입자나 근로기준법상의 근로자에 비해 공무원을 차별하는 것으로서 위헌이다.

 

 한편, 이 사건 부칙조항은 개정된 공무원연금법 제64조제1항제1호의 적용시점을 공무원연금법 개정 이전으로 소급하여, 청구인들에게 이미 지급된 공무원연금의 일부를 사후적으로 환수하도록 하고 있으므로 진정소급입법에 해당하며 청구인들의 재산권을 침해한다.

 

나. 법원의 위헌제청신청 기각결정요지

 

 이 사건 감액조항은 공무원의 퇴직 후 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로 직무상 의무를 다하지 못한 사람과 성실히 근무한 사람을 동일하게 취급하는 것이 불합리하다는 측면과 아울러 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것으로서 입법목적이 정당하다. 또 2005헌바33 헌법불합치결정에 따라 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’에는 퇴직금이 감액되지 않도록 규정하여 입법목적 달성에 필요한 범위 내의 범죄 유형을 한정하고 있다. 따라서 이 사건 감액조항이 직무와 관련 없는 고의범죄를 감액 사유에 포함시키고 있다하여 입법재량의 한계를 벗어나거나 피해의 최소성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

 

 한편, 청구인들이 이미 지급받은 2009년분 퇴직연금은 헌법불합치결정에 따른 일시적 입법 공백상태에서 비롯된 것으로, 청구인들은 이미 지급받은 퇴직연금이 환수될 수 있다는 것을 충분히 알 수 있었고, 청구인들의 신뢰보다 환수에 대한 공익적 요청이 중대하므로, 이 사건 부칙조항은 소급입법의 예외에 해당하여 위헌이라 할 수 없다.

 

3. 이 사건 감액조항과 이 사건 부칙조항의 입법 경과

 

가. 이 사건 감액조항의 개정 경위

 

(1) 구법조항은 공무원 또는 공무원이었던 사람이 ‘재직 중의 사유’로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하되, 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없도록 규정하고 있었다. 이 규정의 취지는 공무원 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하기 위하여, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 사람에 대하여 그 행위가 직무와 관련된 것인지 여부 및 고의·과실에 의한 것인지 여부를 묻지 아니하고 퇴직급여 등을 감액하고자 하는 것이었다.

 

(2) 헌법재판소는 2007. 3. 29. 구법조항에 대하여 재판관 1인의 일부 단순위헌ㆍ일부 헌법불합치의견에, 재판관 5인의 전부 헌법불합치의견을 더하여 헌법불합치결정을 내렸는데, 그 요지는 다음과 같다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33, 판례집 19-1, 211, 220-226 참조).

 

(가) 전부 헌법불합치 의견요지

 

 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은, 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 그리고 특히 과실범의 경우에는 공무원이기 때문에 더 강한 주의의무 내지 결과발생에 대한 가중된 비난가능성이 있다고 보기 어려우므로, 퇴직급여 등의 제한이 공무원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로서 작용한다고 보기 어렵다.

 

 공무원이 범법행위를 한 경우 그 제재방법은 일차적으로 파면을 포함한 징계가 원칙이고, 더 나아가 그 행위가 범죄행위에까지 이른 경우라면 형사처벌을 받게 하면 되고, 일정한 경우에는 공무원의 지위를 박탈하는 것으로써 그 공익목적을 충분히 달성할 수 있다. 그럼에도 불구하고 금고 이상의 죄를 지었다고 하여 위와 같은 제재에 덧붙여 퇴직과 동시에 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대되는 퇴직급여 등까지도 필요적으로 감액해야 한다면 거기에는 다른 수단으로는 입법목적을 달성할 수 없다는 특별한 사정이 있어야 한다. 그러므로 입법자로서는 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정할 것이 아니라, 위와 같은 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이라고 할 것이다.

 

 특히 구법조항은 반국가적 범죄 여부, 직무관련 범죄 여부, 고의 또는 과실범 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 묻지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 등의 감액 사유로 규정하고 있어 이 중에는 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하고자 하는 공익에 기여하는 바는 미미함에도 불구하고 그 침해되는 사익은 중대한 경우가 포함될 수 있어 법익균형성의 요건도 충족시키지 못한다. 또한 구법조항은 공무원을 국민연금법상의 사업장가입자 및 근로기준법상의 근로자에 비하여 차별대우를 하고 있다. 이러한 차별은 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 성실근무의 유도라는 입법목적 및 공무원연금제도의 공무원의 성실한 복무에 대한 보상이라는 부수적 성격을 감안한다고 하더라도 일반국민이나 근로자에 대한 지나친 차별을 했다고 판단되고, 그 차별에는 합리적인 근거를 인정하기 어려워 결국 자의적인 차별에 해당한다.

 

 따라서 구법조항은 청구인들의 재산권을 침해하고 평등의 원칙에 위배된다.

 

(나) 일부 단순위헌ㆍ일부 헌법불합치의견 요지

 

 공무원이 재직기간 중에 공무원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 공무원의 사명과 책임을 온전히 수행하지 못하였다고 볼 수 있을 것이므로 퇴직급여와 퇴직수당을 감액한다고 하더라도 불합리한 차별이라고 보기 어렵다. 그러나 공무원이 재직기간 중에 공무원의 신분이나 공무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 그 공무원이 재직기간 중에 공무원의 사명과 책임을 다하지 못했다거나 불성실하게 근무했다고 추정하기 어렵고, 퇴직급여제도를 마련한 취지에 비추어 보아도 퇴직급여를 삭감하여야 할 사유라고 보기 어렵다.

 

 공무원은 국민에 대한 봉사자이기 때문에 공무원의 개인생활에 관한 사유라고 하더라도 공무원으로서의 신분을 유지시키기 곤란하다고 인정되는 경우가 있을 수 있지만, 그러한 경우에도 그러한 사유가 생긴 이후의 장래에 향하여 공무원의 신분을 상실하도록 규율할 수 있을 뿐이다. 공무원이 그 신분이나 직무와 무관하게 금고 이상의 형을 받았다고 하더라도, 과거의 공무원 신분이나 과거의 근무경력까지 부정하여야 할 필요성과 합리성이 있다고 볼 수 없으므로, 그러한 사유를 내세워 기왕의 공무원 근무경력에 대한 보상인 퇴직급여를 삭감하는 사유로 삼을 수 없다.

 

 따라서 구법조항이 “재직 중의 사유”에 공무원의 신분이나 직무와 전혀 관련 없는 사유까지 포함시킨 부분은 공무원의 신분이나 공무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 공무원 퇴직자와 그렇지 않은 공무원 퇴직자를 불합리하게 차별하는 것으로서 헌법 제11조제1항에 위반된다.

 

 그리고 공무원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받았다고 하더라도, 공무원으로서의 의무위반의 내용이나 정도, 고의·과실의 유무, 국가에 끼친 손해의 유무, 퇴직급여제도의 취지에 어긋나는 정도 등에 따라 퇴직급여를 삭감할 필요성과 합리성의 정도가 달라지게 마련이다. 그럼에도 불구하고 구법조항은 위와 같은 여러 사정을 고려하지 아니한 채 금고 이상 형벌의 유무만을 기준으로 삼아 퇴직급여와 퇴직수당을 동일한 비율로 필요적으로 삭감하도록 하고 있으므로 차별의 필요성·최소성의 원칙에 부합된다고 보기 어렵다.

 

(3) 구법조항은 2008. 12. 31. 위 헌법불합치결정에서 정한 잠정적용기한이 도과함에 따라 그 효력이 상실되었고, 이후 2009. 12. 31. 개정된 이 사건 감액조항은 “재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우”에 괄호로 “(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다.)”는 규정을 삽입하는 방법으로 개정되었다.

 

나. 이 사건 부칙조항의 시행경과

 

 헌법재판소는 위 헌법불합치결정을 하면서, “위 법률 조항은 2008년 12월 31일을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 그 효력을 지속한다.”고 주문으로 밝혀, 잠정적용을 명하였다. 이와 같이 잠정적용을 명한 이유는 ‘이미 공무원연금과 관련된 연간 국가예산 및 기금운용계획이 확정된 상태에서 이 사건 감액조항에 대한 단순위헌선언으로 그 효력을 즉시 상실시킬 경우에는 여러 가지 혼란과 부작용이 발생할 우려가 있고, 또한 이미 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받아 급여를 감액당한 다른 퇴직공무원과의 형평성도 고려하여야 한다.’는 것이었다.

 

 그러나 공무원연금법은 그 입법개선시한인 2008. 12. 31.까지 개정되지 못한 채 그 시한을 도과하였고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 공무원연금법이 개정되면서 제64조 제1항 제1호를 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우’는 감액사유에서 제외하는 것으로 개정되었다. 한편, 개정 공무원연금법은 이 사건 부칙조항을 두어 제64조를 2009. 1. 1.까지 소급하여 적용하도록 규정하였다.

 

 공무원연금공단은 구법조항이 2009. 1. 1.부터 효력이 상실됨에 따라, 청구인들과 같이 2009. 1. 1. 전부터 퇴직연금을 지급받아오던 퇴직공무원들에게 2009년 1월부터는 퇴직연금을 감액하지 아니하고 전액지급하면서, ‘현재 국회에 계류 중인 공무원연금법률 개정(안)의 시행에 따라 제한 여부 및 미제한 지급분 환수 등이 다시 결정될 수 있다.’는 취지를 같이 통보하였다. 이후 2009. 12. 31. 공무원연금법이 개정되자 공무원연금공단은 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호를 2009. 1. 1.까지 소급적용하여, 개정 공무원연금법 제64조제1항제1호의 감액사유에 해당하는 퇴직공무원들에게 이미 지급된 2009년분 퇴직급여액의 2분의 1을 환수하는 처분을 하였다.

 

4. 이 사건 감액조항에 대한 판단

 

가. 헌법불합치결정의 기속력 저촉 여부

 

 청구인들은, 헌법재판소가 2005헌바33 사건에서 재직 중 직무와 관련이 없는 범죄로 금고 이상의 형을 받은 경우에도 퇴직급여 등을 감액하도록 하는 것은 퇴직 공무원들의 재산권 및 평등권을 침해한다는 이유로 헌법불합치결정을 하였음에도 불구하고, 국회가 직무와 관련이 없는 범죄 중 과실범만을 퇴직급여 등 감액사유에서 제외하는 것으로 이 사건 감액조항을 개정한 것은 위 헌법불합치결정의 기속력에 저촉된다는 취지로 주장하고 있다.

 

 그러나 위 2005헌바33 사건의 헌법불합치결정의 이유를 살펴보면, 헌법재판소는 공무원의 직무와 관련이 없는 모든 범죄의 경우에 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 퇴직공무원들의 재산권과 평등권을 침해한다는 것이 아니라, 공무원의 ‘신분이나 직무상 의무’와 관련이 없는 범죄의 경우에 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 퇴직공무원들의 기본권을 침해한다고 판시하였음을 알 수 있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33, 판례집 19-1, 211, 221-224 참조). 공무원은 그 신분이나 직무상 법령준수의무, 성실의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등(국가공무원법 제56조 내지 제61조, 제63조, 지방공무원법 제48조 내지 제53조, 제55조)을 부담하고 있다. 공무원의 직무와 관련이 없는 범죄라 할지라도 고의범의 경우에는 공무원의 법령준수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등을 위반하는 것으로 볼 수 있으므로 이를 퇴직급여의 감액사유에서 제외하지 아니하더라도 위 헌법불합치결정의 취지에 반한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 감액조항은 위 2005헌바33 헌법불합치결정의 기속력에 저촉된다고 할 수 없다.

 

나. 이 사건 감액조항의 위헌 여부

 

 이 사건 감액조항은 구법조항에 대한 위 헌법불합치결정의 취지에 따라 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 중 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’는 퇴직급여의 감액사유에서 제외하고 있다. 이러한 개정입법이 여전히 청구인들의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리와 평등권을 침해하는지 살펴본다.

 

(1) 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부

 

(가) 제한되는 기본권

 

 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데 그 목적이 있으며, 공무원연금법상의 각종 급여는 기본적으로 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 10 참조). 특히 공무원연금법상의 퇴직급여 등 급여수급권은 재산권의 성격을 갖고 있으므로(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 13 참조), 이 사건 감액조항에 의하여 청구인들의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리가 제한된다고 볼 수 있다.

 

(나) 입법목적의 정당성 및 방법의 적정성

 

 공무원도 일반 직장인과 같은 하나의 직업인으로서 보호를 받아야 마땅하나, 공직제도에 있어 공무원은 일반 직장인과는 달리 근본적으로 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 가지고 그러한 지위에 기하여 재직 중 직무전념의무, 법령준수의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 품위유지의무 등을 부담한다. 이 사건 감액조항은 재직 중 직무와 관련이 있는 범죄(소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외), 직무와 관련이 없는 고의범으로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 공무원의 퇴직급여 등을 감액하고 있다. 그런데 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 위와 같이 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있으므로, 이 사건 감액조항의 입법목적은 정당하다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33, 판례집 19-1, 211, 221 참조).

 

 또한, 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 사람에 대하여 퇴직급여 등을 감액하는 것은 재직 중 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 이행하도록 유도하는 입법목적의 달성에 상당한 수단이다.

 

(다) 침해의 최소성

 

 앞에서 본 바와 같이 이 사건 감액조항의 입법목적은 공무원 재직 중에 그 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하고자 하는 것이다. 이 사건 감액조항은 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정하지 아니하고, 위와 같은 입법목적을 달성함에 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정하고 있다. 특히 구법조항에서는 재직 중에 저지른 범죄이기만 하면 그 사유를 묻지 아니하고 모두 감액사유로 삼았으나, 이 사건 감액조항은 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’는 제외하여 퇴직급여 등의 감액사유를 한정하고 있다.

 

 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 고도의 윤리ㆍ도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 그가 수행하는 직무 그 자체가 공공의 이익을 위한 것이고 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 한다. 그런데 공무원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바로 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다(헌재 2003. 12. 18. 2003헌마409, 판례집 15-2하, 664, 667 참조). 비록 공무원의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성, 공직에 대한 신뢰를 실추시킬 가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로 지급제한 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27등, 판례집 7-2, 82, 92).

 

 예컨대 살인죄ㆍ강간죄ㆍ성폭행범죄는 물론, 그 외 공무원 범죄로서의 비난가능성이 상대적으로 적은 범죄의 유형에서도(예를 들어 사기죄, 횡령죄, 폭행죄 등) 경우에 따라서는 그 범죄의 태양이 상당히 반사회적이거나 다수의 피해자 등이 존재하는 경우가 있을 수 있으므로, 공무원이 행한 범죄로서 비난가능성이 매우 큰 경우가 존재할 수 있다. 그런데 ‘공무원의 신분이나 직무와 관련 없는 범죄’의 범주에 어떠한 범죄들은 포함시키고 어떠한 범죄들은 제외할 것인지를 입법적으로 규율하는 데 기술적인 어려움이 있어, 범죄의 유형에 따른 입법을 하는 경우에는 당해 법률조항에 포함된 범죄를 저지른 공무원과 그 유형에 포함되지 아니한 범죄를 저지른 다른 공무원과 사이에 평등원칙이 문제될 수 있다. 따라서 범죄의 유형에 따른 구분만으로는 공무원 범죄에 대한 연금 수급권 조절 문제를 온전히 합리적으로 규율하기 어려운 면이 있다.

 

 나아가 이 사건 감액조항은 급여의 감액사유를 위와 같은 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우로 한정하고, 감액의 대상이 되는 경우에도 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액 부분만큼은 감액하지 못하도록 규정하고 있다(공무원연금법 제64조제1항후문). 공무원연금법상 퇴직급여의 재원은 공무원의 기여금과 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되는데(공무원연금법 제65조), 이 사건 감액조항은 퇴직급여 중 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부분만을 감액하도록 하고, 본인의 기여금 부분은 보장하여 줌으로써 그 침해를 최소화하고 있다.

 

 따라서 이 사건 감액조항은 입법목적의 달성을 위하여 필요한 범위 내에서 감액사유에 해당하는 범죄를 가능한 유형화하여 규정한 것으로 볼 수 있고, 감액의 범위도 국가 또는 지방자치단체의 부담 부분을 넘지 않도록 한 점 등을 고려하면 침해의 최소성도 충족하였다고 볼 수 있다.

 

(라) 법익균형성

 

 이 사건 감액조항으로 달성하고자 하는 공익은 국민전체에 대한 봉사자로서 엄격한 신분이나 직무상의 의무를 부담하는 공무원으로 하여금 재직 중 법령을 준수하고, 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하고 공무원에 대한 국민의 신뢰를 유지하는 것으로서 그 중요성이 결코 적지 않다. 이 사건 감액조항으로 인해 청구인들은 퇴직급여의 일부가 감액되는 사익의 침해를 받게 된다. 그러나 공무원의 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 전제되어야 한다는 점, 이 사건 감액조항에서 규정한 퇴직급여 감액사유는 결국 공무원 자신이 저지른 범죄에서 비롯된 것인 점, 특히 이 사건 감액조항은 구법조항과 달리 직무와 관련이 없는 과실범, 소속 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 범죄의 경우는 퇴직급여 등의 감액 사유에서 제외하도록 규정하여 침해되는 사익을 최소화하고자 하였다는 점에서 이 사건 감액조항으로 인하여 퇴직공무원들이 침해받는 사익에 비하여 달성하고자 하는 공익은 더욱 크다고 인정된다.

 

(마) 소결

 

 따라서 이 사건 감액조항은 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.

 

(2) 평등의 원칙 위배 여부

 

 한편, 청구인들은 국민연금법 및 근로기준법에는 이 사건 감액조항과 같이 재직 중의 사유로 인하여 퇴직급여를 감액하는 조항이 없으므로, 공무원인 청구인들은 국민연금법상의 사업장가입자 및 근로기준법상의 근로자와의 관계에서 평등권을 침해받았다고 주장하고 있다.

 

 공무원연금은 사회적 위험에 대한 보호방법과 급여의 제한에 있어서 국민연금과 상당한 부분 차이가 있다. 즉 국민연금이 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자의 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 노령보호를 주된 목적으로 하는 데 비하여, 공무원연금은 근무관계의 한 당사자인 국가가 다른 당사자인 공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 피보험자(공무원)에 대한 사회정책적 보호 외에 공무원근무관계의 기능유지라는 측면도 함께 도모하고 있다.

 

 또 공무원연금법상 퇴직수당도 민간기업의 퇴직금제도에 상응하는 근로보상적 성격이 강하기는 하지만, 기본적으로는 다른 급여들과 마찬가지로 사회보장적 내지 공로보상적 성격도 함께 가지고 있으며, 구체적인 보장범위도 근로기준법 내지 ‘근로자퇴직급여 보장법’상 법정퇴직금과는 차이가 있다. ‘근로자퇴직급여 보장법’은 사용자가 계속근로기간 1년에 대하여 30일분 이상의 평균임금을 퇴직금으로 지급하도록 규정하고 있는 반면(근로기준법 제34조, ‘근로자퇴직급여 보장법’ 제4조, 제5조, 제8조 참조), 공무원연금법상 퇴직수당은 재직기간 매 1년에 대하여 기준소득월액에 대통령령이 정하는 비율(재직기간에 따라 최저 1만분의 650부터 최고 1만분의 3천 900까지)을 곱한 금액으로 하되 그 재직연수는 33년을 초과하지 못하도록 하고 있다(공무원연금법 제61조의2제1항 및 제2항, 동법 시행령 제52조의3 참조). 그래서 공무원의 경우 재직기간이 장기간이 될수록 보장되는 금액도 점차 증대되는 측면이 있다.

 

 무엇보다도 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 국민을 위하여 재직 중 성실, 청렴, 친절하게 근무하여야 하고, 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 될 의무를 지고 있다. 헌법 및 국가공무원법은 공무원이 이와 같은 의무에 위반할 때에는 그에 상응하는 신분상의 제재 등을 가할 수 있는 근거를 마련하고 있다(헌법 제7조, 제29조제1항제2문, 국가공무원법 제78조제1항 등 참조).

 

 그렇다면 공무원연금제도가 국민연금이나 법정퇴직금과 비교하여 위와 같은 기본적인 차이가 있는 점, 공무원은 일정한 법령준수 및 충실의무 등을 지고 있는 점, 이 사건 감액조항은 구법조항과 달리 공무원 신분이나 직무와 관련 없는 과실범의 경우에는 감액 사유에서 제외하고, 감액의 수준도 국가부담분 만큼의 급여에 불과하고, 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이를 가리켜 공무원을 국민연금법상 사업장가입자나 근로기준법상 근로자에 비하여 합리적 이유 없이 차별적 취급을 하고 있다고 단정할 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27등, 판례집 7-2, 82, 92 참조).

 

(3) 소결

 

 따라서 이 사건 감액조항은 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니하고 평등원칙에 위배되지 아니한다.

 

5. 이 사건 부칙조항에 대한 본안판단

 

가. 이 사건의 쟁점

 

(1) 제한되는 기본권

 

 이 사건 부칙조항은 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31. 사이에 구법조항이 실효됨으로 인하여 전액 지급받은 공무원 퇴직연금의 일부를 다시 환수하도록 함으로써 청구인들의 공무원 연금수급권을 제한하고 있다. 그런데 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데 그 목적이 있으며, 공무원연금법상의 퇴직급여 등 급여수급권은 재산권의 성격을 갖고 있다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 13; 헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33, 판례집 19-1, 211, 221 참조).

 

 공무원연금법 제64조제1항제1호는 공무원 퇴직급여수급권을 일정한 요건 아래 감액하는 내용으로서 재산권을 제한하는 법률이고, 이 사건 부칙조항은 법적 공백상태에 있던 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31. 사이에 기존의 퇴직연금수급권자에 대하여 불이익하게 작용하는 개정 공무원연금법 제64조제1항제1호를 소급하여 적용하도록 규정하고 있으므로, 이 사건 부칙조항 역시 청구인들의 재산권을 제한하는 법률로 보아야 할 것이다.

 

(2) 쟁점

 

 따라서 이 사건 부칙조항에 대한 위헌심사에 있어서는, 청구인들의 재산권이 침해되었는지 여부를 판단하여야 할 것이다. 이 사건 부칙조항은 일정한 범죄를 저지른 사람에게 공무원연금의 일부를 감액하는 내용 자체를 담고 있는 것은 아니고, 단지 그와 같은 실체적 내용을 담고 있는 공무원연금법 제64조제1항제1호를 2009. 1. 1.까지 소급하여 적용하도록 하는 시간적 적용 시점만을 규율하고 있을 뿐이다. 그러므로 이 사건 부칙조항에 대하여는 헌법 제13조제2항의 소급입법금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부만이 문제된다.

 

나. 소급입법금지원칙 위배 여부

 

(1) 헌법 제23조제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 하는 재산권 보장에 대한 일반적인 원칙을 규정하고 있고, 제13조제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 아니한다.”고 규정하여 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 기존의 법에 따라 형성되어 이미 굳어진 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈하는 것 등을 내용으로 하는 소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 특단의 사정이 없는 한 헌법적으로 허용되지 아니하는 것이 원칙이다. 다만 일반적으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우와 소급입법에 따른 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우 그리고 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우 등에는 예외적으로 허용된다(헌재 1999. 7. 22. 97헌바76, 판례집 11-2, 175, 175-176 참조).

 

(2) 이 사건에서 청구인들은 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 공무원 퇴직연금을 아무런 제한 없이 지급받고 있었는데, 이 사건 부칙조항으로 인하여 2009. 1. 1.까지 소급하여 개정 공무원연금법 제64조제1항제1호를 적용받게 되었고, 그에 따라 2009년도에 지급받은 퇴직급여액의 2분의 1에 대한 환수처분을 받았다. 그러므로 이 사건 부칙조항은 이미 이행기가 도래하여 청구인들이 퇴직연금을 모두 수령한 부분(2009년 1월분부터 2009년 12월분까지)에 까지 사후적으로 소급하여 적용되는 것으로서 헌법 제13조제2항에 의하여 원칙적으로 금지되는 이미 완성된 사실·법률관계를 규율하는 소급입법에 해당한다.

 

(3) 그렇다면 이 사건 부칙조항이 예외적으로 허용되는 소급입법에 해당하는지 여부를 살펴본다.

 

 일반적으로 소급입법이 금지되는 주된 이유는 문제된 사안이 발생하기 전에 그 사안을 일반적으로 규율할 수 있는 입법을 통하여 행위시법으로 충분히 처리할 수 있었음에도 불구하고, 권력자에 의해 사후에 제정된 법을 통해 과거의 일들이 자의적으로 규율됨으로써 법적 신뢰가 깨뜨려지고 국민의 권리가 침해되는 것을 방지하기 위함이다(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141, 판례집 23-1상, 276, 307). 따라서 소급입법이 예외적으로 허용되기 위해서는 ‘그럼에도 불구하고 소급입법을 허용할 수밖에 없는 공익상의 이유’가 인정되어야 한다. 이러한 필요성도 없이 단지 소급입법을 예상할 수 있었다는 사유만으로 소급입법을 허용하는 것은 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 형해화시킬 수 있으므로 예외사유에 해당하는지 여부는 매우 엄격하게 판단하여야 한다.

 

 헌법재판소가 2007. 3. 29. 구법조항에 대하여 헌법불합치결정을 하면서 입법개선을 명함에 따라, 그 결정의 취지대로 개선입법이 이루어질 것이 미리 예정되어 있기는 하였다. 그러나 그 결정이 내려진 2007. 3. 29.부터 잠정적용시한인 2008. 12. 31.까지 사이에 상당한 시간적 여유가 있었는데도 국회에서 개선입법이 이루어지지 않았다. 그로부터 다시 1년이 경과한 2009. 12. 31.에야 비로소 공무원연금법이 개정되었고, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 퇴직 공무원들은 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 퇴직연금을 감액 없이 전부 지급받았는데, 이는 전적으로 또는 상당부분 국회가 개선입법을 하지 않은 것에 기인하는 것이다. 이 점에 관하여 퇴직 공무원들에게 어떠한 잘못이나 책임이 있는 것이 아닌데도 그 기간 동안 지급받은 퇴직연금 등을 다시 환수하는 것은 국가기관의 잘못으로 인한 법집행의 책임을 퇴직공무원들에게 전가시키는 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 그 기간 동안 퇴직연금 등을 온전히 지급받은 퇴직공무원들이 뒤늦게 개정된 공무원연금법에서 이 사건 부칙조항을 두어 소급적으로 환수할 것까지는 예상하지 못하였다고 볼 수 있고, 소급적으로 환수당하지 않을 것에 대한 퇴직 공무원들의 신뢰이익이 적다고 할 수도 없다.

 

 한편, 이 사건 부칙조항으로 달성하려는 공익은 공무원범죄의 예방, 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과, 더불어 공무원에 대한 일반 국민의 신뢰 제고, 제재방안의 실효성 확보 등이다. 그러나 이러한 공익은 범죄를 저지른 공무원을 당연퇴직시키거나(국가공무원법 제69조), 장래 지급될 퇴직연금을 감액하는 방법(공무원연금법 제64조제1항)으로 충분히 달성할 수 있다. 그러므로 이 사건 부칙조항에 따라 이룰 수 있는 공익은 공무원연금공단의 재정 보전이라는 금전적ㆍ재정적인 이익으로 한정된다 할 것이다. 그런데 개정 공무원연금법 제64조제1항제1호의 적용을 받는 퇴직공무원들의 숫자가 많지 아니한 점, 퇴직공무원들이 환수당하는 금액은 2009년도에 지급받은 퇴직급여(최대 1년분)의 2분의 1인 점 등을 감안하면, 이 사건 부칙조항으로 인하여 보전되는 공무원연금의 재정규모도 그리 크지 않을 것으로 판단된다.

 

 오히려 헌법재판소가 잠정적용의 시한을 정하여 내린 헌법불합치결정에 대한 입법자의 입법개선의무의 준수, 신속한 입법절차를 통한 법률관계의 안정 등도 중요한 공익상의 사유라고 볼 수 있다. 이 점에 대한 신뢰는 단지 개인적이고 주관적인 것이 아닌, 사법기관과 입법기관 전체에 대한 객관적인 신뢰라는 면도 있다. 그러므로 이 사건에서는 신뢰보호의 요청이 공익상의 사유에 우선한다고 볼 수 있다.

 

다. 소결

 

 따라서 이 사건 부칙조항은 헌법 제13조제2항에서 금지하는 소급입법에 해당하며, 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에도 해당하지 아니하므로, 소급입법금지원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.

 

6. 결론

 

 그렇다면 이 사건 감액조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 이 사건 부칙조항은 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 7.과 같은 재판관 2분의 이 사건 감액조항에 관한 반대의견, 아래 8.과 같은 재판관 2분의 이 사건 부칙조항에 관한 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다.

 

7. 재판관 2분의 이 사건 감액조항에 관한 반대의견

 

 우리는 이 사건 감액조항이 직무와 관련 없는 고의범의 경우 죄질, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 묻지 아니하고 일률적으로 공무원 퇴직급여 등의 감액사유로 삼고 있는 점에서 청구인들의 재산권과 평등권을 침해한다고 보므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.

 

가. 재산권 침해 여부

 

(1) 입법목적의 정당성 및 방법의 적정성

 

 이 사건 감액조항이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 퇴직급여 등을 감액하는 것은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 직무상 의무를 준수하고 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것으로서 입법목적이 정당하고, 방법의 적정성이 인정됨은 다수의견과 같다.

 

(2) 침해의 최소성

 

(가) 입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5, 판례집 10-1, 541, 556).

 

 국민 전체에 대한 봉사자로서 성실복무의무가 있는 공무원이 범법행위를 했다면 공익실현을 위해 그에 대한 제재와 기본권의 제한은 피할 수 없다. 그러나 그 제재방법은 일차적으로 파면을 포함한 징계가 원칙이고, 더 나아가 그 행위가 범죄행위에까지 이른 경우라면 형사처벌을 받게 하면 되고, 일정한 경우에는 공무원의 지위를 박탈하는 것으로써 그 공익목적을 충분히 달성할 수가 있는 것이다(그 밖에 국가에 손해를 끼친 경우에는 국가배상법상 구상제도나 민법상 손해배상청구 등에 의하여 그 손해를 회복함으로써 간접적, 부수적으로 그 목적을 달성할 수도 있다.). 그럼에도 불구하고 금고 이상의 죄를 지었다고 하여 위와 같은 제재에 덧붙여 퇴직과 동시에 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대되는(현재 공무원연금관리공단에서는 퇴직 예정일에 맞춰 예상퇴직급여의 구체적 금액을 알려주고 있다.) 퇴직급여 등까지도 필요적으로 감액해야 한다면 거기에는 다른 수단으로는 공무원 범죄를 예방하고 성실한 공직 수행을 유도함으로써 공직에 대한 국민의 신뢰를 도모한다는 입법목적을 달성할 수 없다는 특별한 사정이 있어야 할 것이다.

 

 그러므로 입법자로서는 유죄판결의 확정에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정할 것이 아니라, 앞서 본 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이라고 할 것이다.

 

(나) 직무와 관련 없는 범죄의 경우는 그로 인하여 실추되는 공직에 대한 국민의 신뢰의 손상이 직무관련 범죄에 비하여 없거나 그 정도가 약하다고 보아야 하므로 고의범이라 하더라도 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것이 타당하다. 공무원의 직무와 관련 없는 범죄를 범한 경우에는 그 범죄의 유형과 죄질의 경중에 비추어 볼 때 그 공무원이 재직기간 중에 공무원의 사명과 책임을 다하지 못했다거나 불성실하게 근무했다고 추정하기 어려운 경우가 많고, 또한 퇴직급여 등의 감액이 공무원이 직무상 의무를 성실히 이행하도록 유도한다는 입법목적의 달성에 반드시 필요한 기본권 제한이라고 할 수도 없기 때문이다.

 

(다) 그런데 다수의견에 따르면 공무원이 신분상 여러 의무, 특히 법령준수의무를 지고 있고, 모든 범죄는 법령에 위반되는 행위를 전제로 하는바, 이를 공무원의 법령준수의무와 연관짓는다면 결국 공무원이 저지르는 모든 범죄는 고의, 과실을 막론하고 공무원의 신분상 의무 위반으로 귀결되고, 그렇다면 과실범이라도 금고 이상의 형을 받은 모든 공무원은 퇴직급여 등을 감액받아 마땅하다는 수긍할 수 없는 결과가 도출되고, 이러한 결과는 이 사건 감액조항을 개정한 취지와도 어긋나게 된다.

 

(라) 직무와 관련 없는 고의범의 경우 입법목적의 달성에 필요한 최소한의 범위 안에서 퇴직급여 등을 감액하기 위하여는, 입법자가 직무와 관련 없는 범죄의 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하여, 예를 들어 살인, 성폭력, 내란죄 등과 같이 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것이 상당하다고 인정되는 범죄를 유형화하여 감액사유를 구체적으로 규정하는 방법이 가능하다.

 

 직무와 관련 없는 공무원 범죄로서 비난가능성이 큰 경우를 유형화하여 입법하는 것에 다수의견이 말하는 기술적인 어려움이 있다면, 직무와 관련 있는 범죄를 저지른 경우와 구별하여 직무와 관련 없는 고의범의 경우에는 퇴직급여 등의 감액 대상이 되는 범죄의 선고형의 하한을 높게 규정하여 죄질이 더욱 중한 죄를 저지른 경우에만 감액 대상이 되도록 한정하는 방법도 가능하다. 독일의 경우에도 범죄의 종류에 따라 퇴직 공무원의 퇴직급여 청구권의 상실 대상에 해당되는 선고형의 기준을 달리 규정하고 있다. 우리 법원 실무상 비교적 중한 죄를 저지른 때라야 징역 1년 이상의 실형을 선고하는 점을 고려하면, 직무와 관련 없는 고의범의 경우에는 예컨대 ‘징역 1년 이상의 실형을 받은 경우’에 한하여 퇴직급여 등을 감액하는 것으로 규정하는 등의 방법으로 그 침해를 최소화하는 것이 필요하다.

 

(마) 따라서 직무와 관련 없는 고의범의 경우에 죄질, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것은 입법목적의 달성에 반드시 필요한 기본권 제한이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 감액조항은 침해의 최소성원칙에 위배된다.

 

(3) 법익균형성

 

 앞서 본 바와 같이 공무원이 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 지니는 것이고 공정한 공직수행을 위한 직무상의 높은 수준의 염결성이 여전히 강조됨으로 인해 퇴직급여 등의 제한을 통해 달성코자 하는 공익도 작지는 아니하다. 그러나 공직의 구조 및 사회인식의 변화로 일반직장인과 공직자는 같은 직업인이라는 인식이 보편화되는 추세이고 특히 오늘날 급여에 관한 한, 공익과 사익의 질적 구분은 어려워졌다. 이러한 상황 속에서 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.

 

 특히 이 사건 감액조항이 직무와 관련 없는 범죄 중 고의범의 경우에 죄질의 경중이나 범죄의 유형을 고려하지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 등의 감액사유로 규정하고 있어, 이 중에는 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하고자 하는 공익에 기여하는 바는 미미함에도 불구하고 그 침해되는 사익은 중대한 경우가 포함될 수 있다. 따라서 이 사건 감액조항은 법익균형성의 요건을 충족하지 못하였다.

 

(4) 소결

 

 그러므로 이 사건 감액조항은 공무원이 직무와 관련 없는 범죄의 고의범에 대해서 범죄의 죄질 등을 고려하지 아니하고, 공무원의 당연퇴직에 더하여 퇴직급여 등을 감액시키는 것인바, 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해한다.

 

나. 평등의 원칙 위배 여부

 

 이 사건 감액조항은 공무원이 재직 중의 사유로 인하여 금고 이상의 형을 받은 때에 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 규정하여, 퇴직급여에 있어서는 국민연금법상의 사업장가입자에 비하여, 퇴직수당에 있어서는 근로기준법상의 근로자에 비하여 각각 차별대우를 하고 있다.

 

 공무원은 재직기간 중 공무원의 신분과 개인의 신분을 아울러 가진다. 공무원의 신분으로서는 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 성실의무, 품위유지의무, 청렴의무 등을 부담하지만 사생활의 영역은 보호되고 존중되어야 함은 일반국민과 마찬가지이다. 그런데 이 사건 감액조항은 공무원의 직무와 관련 있는 범죄뿐만 아니라 직무와 관련 없는 고의범죄를 저지른 경우에도 퇴직급여 수급권을 제한하고 있다. 이러한 차별은 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 성실근무의 유도라는 입법목적 및 공무원연금제도의 공무원의 성실한 복무에 대한 보상이라는 부수적 성격을 감안한다고 하더라도 일반국민이나 근로자와 비교하여 지나친 차별을 한 것이고, 그 차별에는 합리적인 근거를 인정하기 어려워 결국 자의적인 차별에 해당한다. 따라서 이 사건 감액조항은 평등원칙에 위배된다.

 

다. 결론

 

 그러므로 이 사건 감액조항은 청구인들의 재산권을 침해하고 평등원칙에 위배되므로 헌법에 위반된다.

 

8. 재판관 2분의 이 사건 부칙조항에 관한 반대의견

 

 우리는 이 사건 부칙조항이 헌법 제13조제2항 또는 소급입법금지원칙을 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다고 판단하므로 다음과 같이 견해를 밝힌다.

 

가. 법정의견은 이 사건 부칙조항이 진정소급입법에 의한 재산권 제한 규정으로서 원칙적으로 금지되는 것이고, 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당하지도 않는다고 판단하였다.

 

나. 그러나 이 사건 부칙조항은 일반적으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우 또는 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우로서, 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당한다고 보아야 할 것이다.

 

(1) 공무원의 퇴직연금제도는 1960. 1. 1. 공무원연금법이 제정되면서 도입되었는데, 당시의 공무원연금법은 공무원이 재직 중의 사유로 자격정지 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 확정되었을 때에는 같은 법에 의한 퇴직급여(퇴직연금, 퇴직일시금)를 받을 수 없도록 규정하고 있었다(제9조제1항제1호).

 

 이후 공무원연금법은 1962. 8. 31. 금고 이상의 형을 받은 경우 급여의 전부 또는 일부를 지급하지 않을 수 있도록 개정되었고(제49조제1항 전문), 1972. 12. 6. 금고 이상의 형을 받은 경우 급여액의 일부를 감액하여 지급하도록 개정되었으며(제49조제1항전문), 1982. 12. 28. 감액하는 경우 이미 납부한 기여금의 총액에 민법상 이자를 가산한 금액 이하로 할 수 없다는 단서 규정이 추가되었다(제64조제1항단서). 그리고 1991. 1. 14. 개정으로 퇴직수당이 신설되었는바(제61조의2), 이는 급여의 일종으로서 급여의 제한에 관한 위 규정이 당연히 적용되었다.

 

 이와 같이 공무원연금법상의 퇴직급여 등 수급권은 처음부터 당해 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 발생하지 않거나 또는 일부 감액되어 발생하는 내용의 것으로 형성되었다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33, 판례집 19-1, 211, 230).

 

 그런데 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직급여 등을 제한하도록 한 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호에 대하여, 헌법재판소는 2007. 3. 29. 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데에 적합한 수단이라고 볼 수 없어 합헌적으로 법률을 개선해야 한다는 이유로 헌법불합치결정을 하면서, 2008. 12. 31.까지 입법개선 및 잠정적용을 명하였다. 그러나 위 법률조항은 그 잠정적용 시한인 2008. 12. 31.까지 개정되지 않았으며, 2009. 12. 31. 비로소 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우’는 감액사유에서 제외하는 등 종전 법률조항보다 퇴직공무원에게 유리하게 개정되었고, 이와 같이 개선된 내용의 개정 법률조항은 이 사건 부칙조항에 의하여 잠정적용 시한 이후인 2009. 1. 1.부터 소급 적용되게 된 것이다.

 

(2) 사정이 이와 같다면, 헌법불합치결정이 선고된 구 공무원연금법 제64조제1항제1호에 대하여는 잠정적용 시한 내에 입법개선이 이루어져 그 개선입법이 당연히 소급 적용되는 것으로 예정되어 있었음에도, 국회의 입법지연으로 잠정적용 시한이 경과한 2009. 1. 1.부터 위 법률조항이 개정된 2009. 12. 31.까지 퇴직급여 등 제한의 근거규정이 효력을 상실함으로 인하여 일시적으로 입법 공백상태가 발생하여 퇴직 공무원들에게 퇴직연금 등이 전액 지급되다가, 이후 개정된 법률조항이 이 사건 부칙조항에 의하여 소급 적용됨에 따라 위 기간 동안 지급된 퇴직연금 등의 일부가 감액·환수되게 되었는바, 이는 이미 법적 평가가 내려진 사태에 대하여 새로운 법적 평가를 행하여 개인의 신뢰와 법적 안정성을 침해한 것으로 보기는 어렵고, 단지 위 헌법불합치결정에서 정한 잠정적용 시한이 도과함으로 인하여 위 법률조항 중 합헌적인 부분, 즉 공무원이 재직 중 신분이나 직무상 의무와 관련이 있는 범죄로 금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 경우에 관한 부분까지 효력을 상실함으로 인하여 발생한 입법의 공백을 보충한 데에 불과한 것으로 보아야 한다.

 

 더욱이 퇴직 공무원들로서는 공무원연금공단으로부터 퇴직연금 등을 전액 지급받으면서 향후 법률 개정에 따라 퇴직연금 등의 일부가 환수될 수 있음을 통지받았으므로, 위와 같은 입법의 공백상태는 위 법률조항이 개정될 때까지 잠정적으로 인정되는 것으로서, 장차 위 법률조항이 개정되게 되면 그에 따라 퇴직연금 등이 소급적으로 감액·환수될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었다고 할 것이고, 설사 퇴직 공무원들이 위와 같은 사정에도 불구하고 퇴직연금이 소급적으로 감액·환수되지 않을 것이라고 신뢰하였다 하더라도, 이와 같은 입법의 공백상태는 그 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우에 해당한다.

 

(3) 뿐만 아니라, 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 있는 범죄를 범하여 금고 이상의 형이 확정된 퇴직 공무원들에 대하여 국회에서 입법이 지연되었다는 우연한 사정만으로 퇴직연금 등을 전액 지급하는 것은 공무원에 대한 일반 국민의 신뢰 제고, 제재방안의 실효성 확보, 사회 정의와 형평 실현 등의 공익에 반하므로, 이를 제한하는 이 사건 부칙조항은 이러한 중대한 공익에 이바지한다 할 것이다.

 

 또한 이 사건 부칙조항에 의하여 개정된 법률조항이 소급 적용되더라도 당해 공무원이 납부한 기여금 및 그에 대한 이자는 보전되므로(공무원연금법 제64조제1항단서), 이 사건 부칙조항은 그 이외에 순수하게 일반 국민의 조세 부담을 기초로 한 국가재정 부담 부분에 관한 것이라고 할 것인데, 공무원연금은 일반 국민들이 지급받는 퇴직금 및 국민연금에 비하여 유리한 조건으로 형성되어 있는 반면, 만성적인 적자로 국고에 부담이 되고 있으므로, 공무원연금재정의 보전이라는 공익 또한 중대하다고 하지 않을 수 없다.

 

 결국 재직 중 신분이나 직무상 의무와 관련이 있는 범죄로 금고 이상의 형을 선고받고 퇴직한 공무원의 신뢰는 앞서 본 바와 같이 그 보호가치가 적은 반면, 이 사건 부칙조항에 의하여 보호되는 공익은 매우 중대하다 할 것이므로, 이 사건 부칙조항은 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에도 해당한다.

 

다. 그렇다면 이 사건 부칙조항은 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당하므로, 헌법 제13조 제2항 또는 소급입법금지원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수는 없어 헌법에 위반되지 아니한다.

 

[별지 1] 청구인 명단(2012헌바48) 생략

 

1. 권○모 외 23인

 

[별지 2] 관련조항

 

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것)

 

제31조(급여의 환수) ① 공단이나 지방자치단체는 급여를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 급여액을 환수하여야 한다. 이 경우 제1호의 경우에는 급여액에 대통령령으로 정하는 이자 및 환수비용을 가산하여 징수하고, 제2호 또는 제3호의 경우로서 환수금을 내야 할 자가 기한 내에 내지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여야 한다.

1. 부정한 방법으로 급여를 받은 경우

2. 급여를 받은 후 그 급여의 사유가 소급하여 소멸된 경우

3. 그 밖에 급여가 잘못 지급된 경우

 

제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ② 재직 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다.)로 금고 이상의 형에 처할 범죄행위로 인하여 수사가 진행 중이거나 형사재판이 계속 중일 때에는 퇴직급여(연금인 급여를 제외한다.) 및 퇴직수당의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지급정지할 수 있다. 이 경우 급여의 제한사유에 해당하지 아니하게 되었을 때에는 그 잔여금에 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 지급한다.

③ 재직 중의 사유로 형법 제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조는 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액을 반환하되 급여는 지급하지 아니한다.

 

구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것)

 

제64조(형벌 등에 의한 급여의 제한) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.

1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때

 

공무원연금법 시행령(2010. 5. 31. 대통령령 제22175호로 개정된 것)

 

제55조(형벌 등에 의한 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 법 제64조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.

1. 법 제64조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 자

가. 재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1

나. 재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 2분의 1

다. 퇴직수당은 그 금액의 2분의 1

2. 법 제64조제1항제3호에 해당하는 자

가. 재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 8분의 1

나. 재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1

다. 퇴직수당은 그 금액의 4분의 1

② (이하 생략)

 

 이상 공무원연금법 제64조제1항제1호 등 위헌소원{2013. 8. 29. 2010헌바354, 2011헌바36·44, 2012헌바48(병합)} 결정문이었습니다.

 

 감사합니다!!! 행복하세요!!!